Префекты: кто возьмет ответственность за новый институт власти?

Префект, по замыслу, должен стать представителем исполнительной власти в регионе. Подобная идея еще на старте не получила одобрения у местных руководителей, которые с введением децентрализации ожидали максимально широкие полномочия и неограниченный доступ к региональному бюджету. Префектов сразу же нарекли «смотрящими» от Президента, заранее вкладывая в этот институт власти негативный подтекст. На самом деле, роль префектов в новых общинах чрезвычайно важна, ведь именно они должны предотвратить появление так называемых «местных князьков» и направить работу всех территориальных органов власти в русло закона. Префекты будут помощниками не только для центральной власти, но и для самой громады. Правда, для этого необходимо максимально точно прописать их полномочия, чего до сих пор не сделали.

Как недавно сообщила в интервью заместитель председателя фракции партии «Слуга народа» Евгения Кравчук, новую редакцию законопроекта «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» внесут в парламент уже после выборов. Как пропишут основные его положения после масштабных консультации с общественностью – до сих пор точно не известно. Сейчас о функциях и роли префекта можно судить только исходя из предыдущего проекта изменений в Конституцию. Согласно ему, префект частично возьмет на себя функции председателя областной государственной администрации: будет координировать взаимодействие центральной исполнительной власти и власти на местах, следить за выполнением государственных программ. Но в отличие от председателя ОГА, он не должен вмешиваться в содержание решений местной власти, а выполнять только контролирующие функции.

Сейчас основная функция префекта – это надзор за соблюдением законов на местах. Чтобы эффективно его осуществлять, префект может приостанавливать решения органов местного самоуправления, не соответствующие Конституции или другим законам Украины, и предлагать этим органам устранить недостатки. Если местная власть не прислушается к замечаниям, то префект может обратиться в суд и уже в судебном порядке добиться отмены тех или иных решений. Учитывая загруженность нашей судебной системы – этот механизм не слишком действенный, ведь решение по делу можно будет ждать годами. Вероятно, следовало бы определить спектр проблемных вопросов, требующих немедленной реакции, как то вопрос закупок или государственной безопасности, и позволить префекту принимать в таких случаях единоличные решения. Я считаю, что именно отсутствие возможности для быстрой реакции ныне является крупнейшим недостатком модели префектуры.

Согласно последней опубликованной версии изменений в Конституцию, структура Офиса префекта должна определяться решением правительства. Поэтому сейчас можно только предполагать, как будут выглядеть префектуры. Как по мне, среди подразделений обязательно должны быть те, которые будут заниматься анализом закупок, воплощением государственных программ, а также созданием благоприятного инвестиционного климата в регионе. В то же время, отдельный департамент должен работать с предупреждением решений, противоречащих территориальной целостности и суверенитету государства. В наших реалиях, эта функция префектуры будет одной из ключевых.

В будущем префекты должны занять место губернаторов, но в то же время эти две должности имеют много различий. Если глава области – должность политическая, его назначает Президент без конкурсов, и управлять ОГА он может как угодно долго. То префект – это государственный служащий, которого назначают по результатам конкурса на три года. Один и тот же префект не может работать в вверенном регионе более одной каденции, но может перейти в другой. Несмотря на столь сжатые сроки полномочий, префект должен быстро налаживать сотрудничество и завоевывать авторитет в громаде. Если громада будет доверять префекту, его профессионализм и добропорядочность не будут вызывать сомнений, только тогда взаимодействие может быть эффективным. Префект должен обладать авторитетом и иметь кредит доверия не менее,  чем председатель ОТГ. К тому же, именно авторитет на уровне громады может помочь префекту останавливать сомнительные решения местной власти без обращений в суд, только выдавая рекомендации по устранению недостатков. Даже такой рекомендательный механизм может быть действенным, если к нему будут прислушиваться.

Основная цель создания института префекта – предотвратить злоупотребления на местах. Благодаря децентрализации, представители местной власти получают значительно больше полномочий, а вместе с тем и финансов. Соответственно, в местных политических кругах появляется все больше людей, желающих использовать полномочия и средства не по целевому назначению. Насколько власть в регионах становится желанной, мы уже можем судить по предвыборной кампании. За места в районных и областных советах, где даже не предусмотрена заработная плата, вступают в борьбу даже бывшие народные депутаты. Действительно ли все эти люди на волонтерских началах готовы работать на благо общества? Пока это вызывает сомнение. Широкие полномочия местной власти создают огромные коррупционные риски. В эффективном использовании средств громады заинтересована не так центральная власть, как сами жители. А префект должен быть для них первым помощником в контроле за представителями на местах. Без этого контроля децентрализация рискует принести в общины дерибан и разруху вместо целевого развития. Очень жаль, что изменения в Конституцию не удалось принять до выборов, и новая власть в регионах заработает фактически без контроля.

Отдельный интерес вызывает и система подчинения префекта. В законопроекте говорится, что его должен назначать Президент Украины по представлению Кабинета Министров (так же назначали и председателей ОГА). Этим же двум структурам институт префекта должен быть подотчетен. Вероятно, такое двойное подчинение, по замыслу, имело целью обезопасить префекта от прямого воздействия, но в действительности это существенно дезорганизует его работу. Ведь получается, что все решения префект должен согласовывать и в Офисе Президента, и в Кабмине. Так кто же будет нести ответственность, если эти решения окажутся не эффективными?

К тому же, возникает вопрос конституционности назначения префекта. Среди функций Президента, которые прописаны в Конституции, такой возможности пока нет. А будущие изменения в основной закон идут в разрез с уже существующими статьями. Поэтому, поскольку префект координирует связь исполнительной власти с властью местной, то более логично было бы подчинить префектуры только Кабинету Министров, как и все органы исполнительной власти. Вместе с тем, в нашей стране сложилось так, что правительственные чиновники на Грушевского долго не задерживаются. Каждое следующее правительство предлагает собственную программу действий, часто отличающуюся от предыдущего. По моему мнению, постоянные изменения таких программ могут просто дезориентировать префектуру как институт.

Поскольку, сейчас самый большой кредит доверия у населения имеет Президент, то я считаю, что именно ему и необходимо было бы сформировать вертикаль префектов, разработать стратегический план реализации конкретных программ, во главе которых бы он был. Префекты же со своей стороны занимались бы контролем и непосредственным воплощением программных принципов на соответствующих территориях. Прямое подчинение гаранту Конституции дало бы возможность префектам получать распоряжения непосредственно от президента и его Офиса без посредников и искажения первичных задач. Вместе с тем, каждый из префектов нес бы персональную ответственность непосредственно перед главой государства. По моему мнению, это дало бы Президенту рычаги, чтобы в короткие сроки и с высокой эффективностью реализовывать программные основы собственной политики в сфере управления и экономики на местах. Чем меньше посредников в цепочке властных задач, тем понятнее политика и более очевидные результаты. Но, исходя из законопроекта, мы столкнемся с тем, что если префект удачно реализует какую-то программу, то желающих получить награды будет больше десятка, а если он «провалит» исполнения – виновного найти никто не сможет. Префектура – это шанс для Президента показать собственным примером, какие результаты необходимы для процветания страны и благосостояния людей. Понятно, что для этого необходимо внести другие изменения в действующее законодательство, а не только принять закон «О префектах».

Какие специалисты помогли бы Президенту эффективно выполнить поставленные задачи уже на этапе зарождения института? Думаю, до проведения конкурсов на должности, ответа на этот вопрос нет ни у кого. Набрать в префектуры людей с профильным опытом – невозможно, ведь раньше такого института не существовало. Конечно, для будущих кандидатов, которые пройдут отбор, стоило бы организовать дополнительное обучение, например, на базе Академии государственного управления. Соответственно, необходимо разработать профильную программу. В то же время, есть кандидаты, которые уже на данный момент обладают более подходящей для таких должностей подготовкой, чем другие. Это представители прокурорского корпуса. Сейчас роль префекта во многом перекликается с функцией надзора за соблюдением законов всеми субъектами права и защиты прав и свобод граждан, которая раньше принадлежала прокуратуре. Но в отличие от префекта, прокурор имел широкие полномочия и еще на досудебной стадии мог эффективно отменять незаконные решения путем протеста и предписания. Тем не менее, хотя механизм реагирования и изменился, прокуроры уже знакомы с функцией надзора за соблюдением законов и умеют организовывать соответствующую работу на местах. Поэтому, по моему мнению, именно прокурорский корпус мог бы стать кадровым резервом для префектуры. Кроме этого, при отборе следовало бы обратить внимание и на представителей адвокатского и судейского корпусов. В то же время, это должны быть люди, которые не запятнали себя ранее скандальными делами и отвечают высоким критериям добропорядочности. Ведь только в таком случае, префект, как новый человек в области, сможет завоевать авторитет и настроить на сотрудничество не только представителей власти, но и активных граждан. Только совместными усилиями всех участников процесса реформа децентрализации выйдет в правильное русло и сделает громады действительно процветающими, а не очередными точками оттока бюджетных средств.