Префекты помогут общине контролировать власть на местах

В первом варианте изменений в Конституцию префекты получали достаточно широкие полномочия. В частности, они могли «останавливать» решения местных органов власти, которые, по их мнению, противоречат закону, или «выдавать акты, обязательные на определенной территории». При этом в законе не было объяснений, что это вообще за акты и чего они могут касаться. Кроме того, среди функций префекта значилось, что он «направляет и координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти». В чем заключается «направление», также требует дополнительных объяснений, ведь это не юридический термин. К тому же в законе отсутствуют механизмы контроля за работой самого префекта. Если раньше районные и областные советы могли объявлять недоверие руководителям местных органов исполнительной власти, то что касается префектов, такой возможности не прописано.

Уже через несколько недель после первой попытки президент внес в парламент дополненный законопроект, где были устранены определенные дискуссионные моменты. В частности, префекту позволили лишь «приостанавливать» решения органов местного самоуправления и предлагать им устранить недостатки. Если к этому не прислушиваются, префект может передать дело в суд. Но таких уточнений было недостаточно, текст нуждался в более масштабной доработке, и закон снова сняли с рассмотрения. Его авторы уже провели консультации с регионами, но финальный текст «децентрализационного» законопроекта до сих пор в разработке.

Как будет выглядеть институт префекта, сейчас известно лишь в общих чертах. Исходя из предыдущих текстов закона, префекты — это представители государства в округах (областях). На должности их должен назначать президент по представлению Кабинета министров, этим же институтам власти они и будут подотчетны. Префект — государственный служащий, который может возглавлять свой офис в регионе не более трех лет. При этом его должность не является политической. Если, к примеру, меняется правительство или президент, префект остается на месте до окончания своего срока. В этой части положения о префектах не вызвали дискуссий, поэтому, вероятно, в таком же виде они попадут в новый законопроект. А вот наиболее дискуссионный вопрос: «Какими будут функции префекта?» — до сих пор остается загадкой.

Министр развития общин и территорий Алексей Чернышев в недавнем интервью откровенно признался, что не имеет четкого ответа на этот вопрос. В целом известно, что префекты будут осуществлять надзор за решениями органов местного самоуправления относительно их соответствия законам и Конституции. Но как именно будет выглядеть этот надзор, в чем он будет заключаться? Пока по этому поводу можно только выдвигать предположения.

К примеру, Алексей Чернышев отмечает, что префект не должен вмешиваться в содержание решений органов местной власти, как-то их корректировать. Он должен выступить своеобразным «предохранителем», который будет только приостанавливать незаконные, по его мнению, решения до официального вердикта суда. Насчет «направления» деятельности министр предполагает, что речь может идти о координации государственных программ, которые реализуются по всей стране.

На мой взгляд, описанная роль префекта во многом перекликается с функцией надзора за соблюдением законов всеми субъектами права и защиты прав и свобод граждан, которая раньше принадлежала прокуратуре. Похожи также и принципы воплощения этой функции. Вместе с тем прокурор имел лучшие механизмы для реализации своих полномочий. Так, он мог не только обращаться в суд, чтобы тот вынес вердикт относительно выявленных нарушений, но и действенно реагировать на досудебной стадии. В частности, протест и предписание прокурора эффективно останавливали и отменяли незаконные решения еще до обращения в судебные инстанции. По собственному опыту: будучи прокурором Обуховского района, я со своим коллективом вернул в земли запаса более трех тысяч незаконно выделенных гектаров. Около 60% из них — по результатам удовлетворения моих прокурорских протестов.

Префектам пока предлагают очень бедный механизм реагирования. Тем не менее, исходя из него, прокурорский корпус, знакомый с функцией надзора за соблюдением законов, мог бы стать кадровым резервом для префектуры. Ведь это новый институт, и набрать туда людей с полностью профильным опытом не получится. К тому же нужен опыт и в организации этого института на местах. Необходимо определить полномочия, распределить обязанности, провести подбор кадров и в целом обеспечить эффективность работы с первых шагов.

Сейчас внедрение института префекта вызывает сопротивление у представителей власти в регионах. Ведь это не только механизм контроля за местным самоуправлением со стороны государства. Префект должен быть своеобразным помощником и для общины, контролируя работу исполнительной власти. Надзор за соблюдением законов — это и контроль за выделением средств, предупреждение их хищения и нецелевого использования. Общины на местах получают широкие возможности для проведения независимой хозяйственной деятельности, а это создает определенные коррупционные риски. Уже сейчас существует проблема непрозрачных тендеров, через которые подряды получают заинтересованные лица, предоставляющие услугу по завышенным ценам. Конечно, активные члены общины могли бы сами обжаловать такое решение в суде. Но надо учитывать и отечественные реалии. Судебная система недоукомплектована и давно не справляется с нагрузками. Пока суд вынесет вердикт в таком деле, средства уже будут освоены. Если же префекты получат возможность приостанавливать такие решения в досудебном порядке, то это может помочь общинам более эффективно контролировать своих представителей.

Институт префекта вполне может «заполнить» пробелы в контроле на местах. Но при условии, что его функции четко прописаны и не будут вызывать двойных трактовок. Иначе придется создавать дополнительную систему, которая предотвратит злоупотребления уже со стороны самих префектов.

Когда мы увидим окончательный текст поправок в Конституцию, пока не известно. Министр Алексей Чернышев, по его словам, не видит проблемы в том, чтобы провести выборы и начать работу ОТГ без принятия поправок в части децентрализации. Но, на мой взгляд, деятельность новых общин требует немедленной реализации механизма префектов. Широкие полномочия и большие финансовые поступления в местные бюджеты — это огромный соблазн. Они могут побудить исполнительную власть на местах распорядиться ими не должным образом. Именно префект должен стать сдерживающим фактором, который в новых реалиях общин предотвратит воплощение известной поговорки: «Кот из дома — мыши в пляс».