Антикорупційне законодавство — «бомба сповільненої дії», що може «здетонувати»

Сама діяльність антикорупційних органів — не виправдовує сподівань населення. Від нових структур чекали гучних посадок, але їх справи масово розсипаються у судах, або й узагалі до суду не потрапляють, зокрема, через проблеми з законністю збору доказів чи браком доказової бази. Наприклад, справу по формулі штучного завищення ціни електроенергії для населення «Роттердам+», яку НАБУ розслідувало ще з 2017-го, і у якій САП здійснювала процесуальне керівництво, днями просто закрили. Як мотивували це у САП: «вичерпано можливості отримати достатню базу для доведення винуватості підозрюваних та інших осіб в суді». Після цього рішення у енергохолдингу ДТЕК заявили, що розглядають можливість захисту репутації компанії та співробітників, які зазнали необґрунтованого переслідування, у суді. Тому відповідати перед Фемідою, ймовірно, доведеться вже представникам НАБУ.

Поки ж ведуться дискусії стосовно прізвищ майбутніх очільників антикорупційних органів, ми забуваємо про головне: проблеми їх функціонування закладені в профільному законодавстві та зі зміною облич — не зникнуть. Схоже на те, що антикорупційне законодавство створювалося як «бомба сповільненої дії», яка має вчасно «здетонувати». Не зважаючи на всю показову незалежність, у правову базу, мов навмисне, закладалися колізії. За звичайних умов на них просто не звертали уваги. Але якщо антикорупціонери раптом підуть в непотрібному владі напрямку, на такі правові важелі можна вчасно натиснути та просто зруйнувати всю систему, яка під своїми уламками поховає, чи принаймні поставить під сумнів, гучні звинувачення проти «потрібних» людей.

Мова ось про що. У законі «Про Національне антикорупційне бюро» зазначено, що його директора призначає та звільняє з посади Президент України. Водночас, у статті 106-й Конституції серед обов’язків, покладених на Президента, призначення голови НАБУ — немає. Відповідно, закон про НАБУ у цій частині справді не відповідає Конституції і президент Петро Порошенко, призначаючи на цю посаду Артема Ситника, перевищив свої повноваження. Більше того, НАБУ — це правоохоронний орган, який, відповідно до закону, утворюється Президентом України. А у тій же статті 106-й серед повноважень Президента утворення правоохоронних органів не значиться (він може створювати лише консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби). Ця колізія може стати предметом наступного судового розгляду проти НАБУ та буквально заблокувати його роботу.

У таку правову пастку зараз ризикує втрапити і Володимир Зеленський зі створенням ще одного антикорупційного органу. Верховна Рада в першому читанні вже ухвалила закон «Про бюро економічної безпеки», яке має займатися розслідуванням злочинів у сфері фінансів. Це Бюро перебере на себе широкий спектр правоохоронних повноважень інших органів: від ухилення від оподаткування (яким раніше займалася податкова міліція), до виявлення на міжнародній арені компаній, що працюють проти України (чим раніше займалися контррозвідувальні підрозділи СБУ). А призначати його директора знову має Президент, який знову ж таки — не має на це конституційних повноважень.

До слова, такі неточності супроводжують не лише антикорупційні органи. В обхід вимог Конституції було прописане в законодавстві, зокрема, призначення очільника Державного бюро розслідувань та заступників Голови Антимонопольного комітету.

Щоб виправити цю ситуацію є два варіанти. Перший, змінити форму правління держави: з парламентсько-президентської на президентсько-парламентську. Тоді Президент отримає ширший спектр повноважень, зокрема в частині призначень. Але простіше та більш логічно було б змінити профільні закони, щоб закріпити функції призначення керівників таких органів за Кабінетом Міністрів України. Згадані Бюро за своєю сферою діяльності та повноваженнями мають ознаки органу центральної виконавчої влади, а саме на уряд покладений обов’язок створювати такі органи та призначати їх керівників.

Вирішити проблему з функціями Президента вже намагалися. Ще у серпні 2019-го Володимир Зеленський подав до парламенту законопроект №1014. У ньому пропонувалося до статті 106 Конституції додати можливість Президента утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України та Директора Державного бюро розслідувань. Після опрацювання цього законопроекту Конституційний суд надав висновок: він суперечить 157-й статті Конституції. У таких змінах суд побачив порушення прав та свобод громадян, шляхом створення дисбалансу у розподілі повноважень між гілками влади. Ще тоді у поясненні КС значилося, що відповідно до Конституції, призначати керівників НАБУ та ДБР має саме Кабмін. В світлі цього рішення про неконституційність призначення Артема Ситника було цілком закономірним і лише чекало свого часу.

Профільне законодавство потребує негайних змін. Інакше, призначивши вже нових керівників НАБУ чи майбутнього БЕБ за старими законами, через 3–5 років ми отримаємо ту ж ситуацію, коли через політичні розбіжності керівництво антикорупційних органів знову захочуть змістити з посад, а робота самих цих органів — паралізується. Що цікаво, питання щодо неконституційності призначення керівника ДБР поки не піднімається.

Та проблема не лише у конституційних невідповідностях. Керівники антикорупційних органів регулярно потрапляють у корупційні скандали. Але законодавство про НАБУ та САП наразі прописано таким чином, що навіть якщо очільник такого органу повністю себе дискредитував, позбавити його повноважень досить складно.

Минулого року кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів відкрила дисциплінарне провадження проти керівника САП Назара Холодницького, якого підозрювали у приховуванні доходів в деклараціях за 2016–2017-й роки. Але провадження згодом закрили. За законом його могли б позбавити посади лише у тому разі, якщо б суд притягнув його до відповідальності за корупційні дії.

Директора НАБУ Артема Ситника навіть внесли до реєстру корупціонерів НАЗК. Його звинуватили у отриманні коштовних подарунків без декларування (мова йшла про безкоштовний відпочинок Ситника у мисливських угіддях в Рівненській області, який розцінили як корупцію). Серед причин, через які керівник НАБУ може позбутися крісла, значаться «необґрунтовані активи», які своїм рішенням визнає та конфіскує суд. Тут же формально активів немає.

Як бачимо, не зважаючи на виявлені порушення, керівники НАБУ ТА САП змогли і далі цілком законно обіймати свої посади. Хоча це і послужило значним репутаційним ударом для антикорупційної системи у цілому. Можливо, у законодавстві варто було б більш чітко прописати умови, за яких очільники антикорупційних органів можуть втратити крісло. Адже розслідування корупції не повинні йти поруч з бодай якимись порушеннями антикорупційного законодавства.

Поки основна робота влади спрямована на створення нових антикорупційних органів, як того вимагають іноземні партнери. Не зважаючи на те, що профільні закони цих органів містять кричущі порушення Конституції, приведенням їх у відповідність ніхто не займається. Тому всі новостворені структури, витрачаючи мільярди з бюджету на розслідування і судові розгляди, ризикують у будь-який момент втратити свої напрацювання та вироки. До чого ж тоді ці зусилля? Чи справді ми займаємося побудовою нових дієвих антикорупційних органів, чи лише імітуємо цю роботу перед західними колегами? Ясно одне, що без змін до чинного антикорупційного законодавства збудована система залишиться недієвою та вразливою до її торпедування.