Префекти: хто візьме відповідальність за новий інститут влади?

Префект, за задумом, повинен стати представником виконавчої влади у регіоні. Подібна ідея ще на старті не отримала схвалення у місцевих очільників, які з введенням децентралізації очікували на максимально широкі повноваження та необмежений доступ до регіонального бюджету. Префектів одразу ж нарекли «смотрящими» від Президента, заздалегідь вкладаючи у цей інститут влади негативний підтекст. Насправді ж, роль префектів в нових громадах надзвичайно важлива, адже саме вони повинні запобігти появі так званих «місцевих князьків» та спрямувати роботу усіх територіальних органів влади у русло закону. Префекти будуть помічниками не лише для центральної влади, а й для самої громади. Щоправда, для цього необхідно максимально точно прописати їх повноваження, чого і досі не зробили.

Як нещодавно повідомила в інтерв’ю заступниця голови фракції партії «Слуга народу» Євгенія Кравчук, нову редакцію законопроєкту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» внесуть до парламенту вже після виборів. Як пропишуть основні його положення після масштабних консультації з громадськістю – досі достеменно не відомо. Нині про функції та роль префекта можна робити висновки лише виходячи з попереднього проекту змін до Конституції. Відповідно до нього, префект частково перебере на себе функції голови обласної державної адміністрації: координуватиме взаємодію центральної виконавчої влади та влади на місцях, слідкуватиме за виконанням державних програм тощо. Але на відміну від голови ОДА, він не повинен втручатися у зміст рішень місцевої влади, а виконуватиме лише контролюючі функції.

Наразі основна функція префекта – це нагляд за дотриманням законів на місцях. Щоб ефективно його здійснювати, префект може призупиняти рішення органів місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції чи іншим законам України, та пропонувати цим органам усунути недоліки. Якщо місцева влада не дослухається до зауважень, то префект може звернутися до суду і вже в судовому порядку домогтися скасування тих чи інших рішень. Враховуючи завантаженість нашої судової системи – цей механізм не надто дієвий, адже рішення у справі можна буде чекати роками. Ймовірно, варто було б визначити спектр проблемних питань, які потребують негайної реакції, як то питання закупівель чи державної безпеки, та дозволити префекту ухвалювати в таких випадках одноосібні рішення. На мою думку, саме відсутність можливості для швидкої реакції нині є найбільшим недоліком моделі префектури.

Відповідно до останньої опублікованої версії змін до Конституції, структура Офісу префекта має визначатися рішенням уряду. Тому зараз можна лише припускати, як виглядатимуть префектури. Як на мене, серед підрозділів обов’язково повинні бути ті, які займатимуться аналізом закупівель, втіленням державних програм, а також створенням сприятливого інвестиційного клімату в регіоні. Водночас, окремий департамент повинен працювати з попередженням рішень, що суперечать територіальній цілісності та суверенітету держави. В наших реаліях, ця функція префектури буде однією з ключових.

У майбутньому префекти повинні зайняти місце голів ОДА, але водночас ці дві посади мають багато відмінностей. Якщо очільник області – посада політична, його призначає Президент без конкурсів, і керувати ОДА він може як завгодно довго. То префект – це державний службовець, якого призначають за результатами конкурсу на три роки. Один і той же префект не може працювати у ввіреному регіоні більше однієї, але може перейти у інший. Зважаючи на такі стислі терміни повноважень, префект повинен швидко налагоджувати співпрацю та завойовувати авторитет у громаді. Якщо громада довірятиме префекту, його професійність та доброчесність не викликатимуть сумнівів, лише тоді взаємодія може бути ефективною. Префект повинен володіти авторитетом та мати кредит довіри не менше, ніж голова ОТГ. До того ж, саме авторитет на рівні громади може допомогти префекту зупиняти сумнівні рішення місцевої влади без звернень до суду, лише видаючи рекомендації щодо усунення недоліків. Навіть такий рекомендаційний механізм може бути дієвим, якщо до нього прислухатимуться.

Основна мета створення інституту префекта – запобігти зловживанням на місцях. Завдяки децентралізації, представники місцевої влади отримують значно більше повноважень, а разом з тим і більше фінансів. Відповідно, у місцевих політичних колах з’являється все більше людей, охочих використати повноваження та кошти не за цільовим призначенням. Наскільки влада у регіонах стає бажаною, ми вже можемо судити по передвиборчій кампанії. За місця у районних і обласних радах, де навіть не передбачена заробітна платня, вступають в боротьбу навіть колишні народні депутати. Чи справді всі ці люди на волонтерських засадах готові працювати на благо громади? Поки це викликає сумнів. Широкі повноваження місцевої влади створюють величезні корупційні ризики. В ефективному використанні коштів громади зацікавлена не так центральна влада, як сама громада. А префект повинен бути для неї першим помічником у контролі за її представниками на місцях. Без цього контролю децентралізація ризикує принести у громади дерибан та розруху замість цільового розвитку. Дуже шкода, що зміни до Конституції не вдалося ухвали до виборів, і нова влада у регіонах запрацює фактично без контролю.

Окремий інтерес викликає і система підпорядкування префекта. В законопроєкті йдеться, що його має призначати Президент України за поданням Кабінету Міністрів (так само призначали і голів ОДА). Цим же двом структурам інститут префекта має бути підзвітний. Ймовірно, таке подвійне підпорядкування, за задумом, мало на меті убезпечити префекта від прямого впливу, та насправді це суттєво дезорганізує його роботу. Адже виходить, що усі рішення префект повинен узгоджувати і в Офісі Президента, і в Кабміні. То хто ж нестиме відповідальність, якщо ці рішення виявляться не ефективними?

До того ж, виникає питання конституційності призначення префекта. Серед функцій Президента, які прописані у Конституції, такої можливості наразі немає. А майбутні зміни до основного закону йдуть в розріз  з вже існуючими статтями. Тому, оскільки префект координує зв’язок виконавчої влади з владою місцевою, то більш логічно було б підпорядкувати префектури лише Кабінету Міністрів, як і всі органи виконавчої влади. Разом з тим, у нашій державі склалося так, що урядовці на Грушевського довго не затримуються. Кожен наступний уряд пропонує власну програму дій, часто відмінну від попереднього. На мою думку, постійні зміни таких програм можуть просто дезорієнтувати префектуру як інституцію.

Оскільки, зараз найбільший кредит довіри у населення має Президент, то я вважаю, що саме йому і необхідно було б сформувати вертикаль префектів, розробити стратегічний план реалізації конкретних програм, на чолі яких би він був. Префекти ж зі свого боку займалися б контролем та безпосереднім втіленням програмних засад на відповідних територіях. Пряме підпорядкування гаранту Конституції дало б можливість префектам отримувати розпорядження безпосередньо від Президента та його Офісу без посередників та викривлення первинних завдань. Разом з тим, кожен з префектів ніс би персональну відповідальність безпосередньо перед главою держави. На мою думку, це надало б Президенту важелі в короткі терміни та з високою ефективністю реалізовувати програмні засади власної політики у сфері управління та економіки на місцях. Чим менше посередників у ланцюжку владних завдань, тим зрозуміліша політика та більш очевидні результати. Але виходячи з законопроєкту, ми стикнемося з тим, що якщо префект вдало реалізує якусь програму, то бажаючих отримати нагороди буде більше десятка, але якщо він «провалить» виконання – винного знайти ніхто не зможе. Префектура – це шанс для Президента показати власним прикладом, які результати необхідні для процвітання країни та добробуту людей. Зрозуміло, що для цього необхідно внести інші зміни до чинного законодавства, а не лише ухвалити закон «Про префектів».

Які спеціалісти допомогли б Президенту, ефективно виконали б поставлені завдання вже на етапі зародження інституту? Думаю, до проведення конкурсів на посади, відповіді на це питання не має ніхто. Набрати до префектур людей з профільним досвідом – не можливо, адже раніше такого інституту взагалі не існувало. Звісно, для майбутніх кандидатів, які пройдуть відбір, варто було б провести додаткове навчання, наприклад на базі Академії державного управління. Відповідно до цього, необхідно розробити профільну програму. Водночас, є кандидати, які вже на цей момент володіють більш належною для таких посад підготовкою, ніж інші. Це представники прокурорського корпусу. Нині роль префекта багато в чому перегукується з функцією нагляду за дотриманням законів усіма суб’єктами права та захисту прав і свобод громадян, яка раніше належала прокуратурі. Але на відміну від префекта, прокурор мав ширші повноваження і ще на досудовій стадії міг ефективно скасовувати незаконні рішення шляхом протесту та припису. Тим не менш, хоч механізм реагування і змінився, прокурори вже знайомі з функцією нагляду за дотриманням законів та вміють організовувати відповідну роботу на місяцях. Тому, на мою думку, саме прокурорський корпус міг би стати кадровим резервом для префектури. Окрім цього, при відборі варто було б звернути увагу і на представників адвокатського та суддівського корпусів. Водночас, це мають бути люди, що не заплямували себе раніше скандальними справами і відповідають високим критеріям доброчесності. Адже лише у такому разі, префект, як нова людина у області, зможе завоювати авторитет та налаштувати на співпрацю не тільки представників влади, а й активних громадян. Лише спільними зусиллями усіх учасників процесу реформа децентралізації вийде у правильне русло та  зробить громади справді процвітаючими, а не черговими точками відтоку бюджетних коштів.