Безоплатна приватизація земель для ОСГ: проблемні питання

Разом із тим, існують територіальні громади, де зовсім мало неприватних земель сільгосппризначення, та й ті обмежені приватними наділами, з огляду на що становлять площу менше двох гектарів. Тому, намагаючись в максимальному обсязі реалізувати право на безоплатну приватизацію цієї землі, громадяни звертаються до органів розпорядження землями із заявами про надання не однієї земельної ділянки із цільовим призначенням для ведення ОСГ, а двох, трьох а то і більше.

Відповідно, перед органом розпорядження землею постає питання підставності та законності таких вимог, адже відповідно до ч. 4 ст. 116 ЗКУ передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації, визначених у ч. 1 ст. 121 ЗКУ, провадиться один раз по кожному виду використання.
Державні інституції (у тому числі і органи прокуратури) трактують цю норму таким чином, що передача фізособі безоплатно у власність другої земельної ділянки є незаконною, так як право на безоплатне отримання земельної ділянки нею було використане в момент приватизації першої земельної ділянки. Відтак, правомірно приватизувати безоплатно для ведення ОСГ можна лише одну земельну ділянку площею до двох гектарів.

Опоненти (у переважній більшості – заявники) їм зауважують, що в ч. 4 ст. 116 ЗКУ не йдеться про одну земельну ділянку по кожному виду використання. Тож для повної реалізації права на безоплатне одержання у власність земельної ділянки для ведення ОСГ громадянин може приватизувати і декілька ділянок з цим цільовим призначенням. А для того, аби зберігалась умова «одноразовості», варто декілька земельних ділянок для ведення ОСГ сукупною площею до двох гектарів передавати у власність одним рішенням місцевої ради або одним наказом Держгеокадастру.
Ясно, що другий підхід має право на існування з огляду на відсутність чіткого та однозначного формулювання ч. 4 ст. 116 ЗКУ. Однак з метою оцінки всіх ризиків застосування цієї позиції, як набувачам, так і органам розпорядження земельними ділянками варто враховувати наступну актуальну судову практику з розглядуваного питання.

1. Отримати додаткову землю для ведення ОСГ можуть лише громадяни, які раніше приватизували земельну ділянку для ведення особистого підсобного господарства.
   Таке право прямо закріплене в ч. 7 ст. 5 Закону про ОСГ (Закон України від 15.05.2003 р. № 742-IV «Про особисте селянське господарство»). Зумовлено воно тим, що за Земельним кодексом України від 18.12.1990 громадяни могли безоплатно отримати у власність земельну ділянку для ведення особистого підсобного господарства у розмірі не більше 0,6 гектара. Тож аби усунути нерівність між особами, які приватизували землю з цією метою за Земельним кодексом 1990 року та які реалізували це право за Земельним кодексом 2001 року, законодавець і ввів норму ч. 7 ст. 5 Закону про ОСГ.
   Застосовуючи наведені законодавчі приписи, Верховний Суд України в постанові від 24.06.2015 у справі № 6-228цс14 висловив наступну правову позицію: «досліджуючи співвідношення понять «особисте підсобне господарство» та «особисте селянське господарство» можна зробити висновок, що право на збільшення земельної ділянки в межах норм, установлених ст. 121 ЗКУ для ведення ОСГ, мають ті громадяни, які реалізували своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі не більше 0,6 га відповідно до приписів ЗКУ 1990 року.
   Суд касаційної інстанції, погодившись із висновком апеляційного суду про те, що громадянин має право отримати безоплатно у власність земельні ділянки один і більше разів, проте в межах розмірів, передбачених ст. 121 ЗКУ, не звернув уваги на співвідношення понять «особисте підсобне господарство», що міститься у ЗКУ 1990 року та «особисте селянське господарство», що міститься у ЗКУ 2001 року, внаслідок чого допустив неправильне застосування норм статей 116, 121 ЗКУ».
   Відтак, при новому розгляді цієї справи Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ у постанові від 05.08.2015 у справі 6-23544св15 дійшов до висновку, що відповідач незаконно отримав у власність земельну ділянку для ведення ОСГ вдруге, адже в силу наведених норм матеріального права передбачено право на одноразовість отримання земельної ділянки у власність за кожним видом використання.
   Верховний Суд наразі також підтримує вищевказану позицію ВСУ (див., наприклад, постанови від 20.12.2019 у справі № 805/177/17-а, від 11.12.2019 у справі 805/181/17-а, від 10.04.2019 у справі № 607/5731/16-ц та від 18.02.2019 у справі № 556/215/17.
   Загальний висновок з цього блоку судової практики. Якщо громадянин України раніше приватизував земельну ділянку для ведення ОСГ у розмірі меншому, ніж передбачено пп. «б» ч. 1 ст. 121 ЗКУ, він не вправі пізніше доприватизувати ще одну земельну ділянку (декілька земельних ділянок) з цим же цільовим призначенням.
   Це правило не стосується громадян, які за ЗКУ 1990 року приватизували землю для ведення особистого підсобного господарства (у розмірі до 0,6 га), оскільки їхнє право на збільшення земельної ділянки для ведення ОСГ в межах норм, установлених пп. «б» ч. 1 ст. 121 ЗКУ, прямо передбачено ч. 7 ст. 5 Закону про ОСГ. Такі громадяни можуть додаткового приватизувати земельну ділянку для ведення ОСГ, але лише одну.
2. Отримання одночасно (за одним рішенням) двох та більше земельних ділянок для ведення ОСГ не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.
   Хоча ця практика не така численна, як попередня, проте і вона існує.
   Так, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ при розгляді справи № 445/2437/14-ц в ухвалі від 14.09.2016 зазначив, що апеляційний суд . . . не дав належної правової оцінки посиланням відповідачів на те, що земельне законодавство передбачає передачу земельних ділянок у власність громадян один раз по кожному виду використання, в той час як ОСОБА_3 одночасно передано дві земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства з різними кадастровими номерами.
   А Вищий адміністративний суд України визнав правомірною відмову Держземагентства надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки з огляду на те, що позивач звернулась до відповідача з заявою про надання дозволу на одночасну приватизацію двох земельних ділянок сукупною площею в межах норм безоплатної приватизації, передбачених ч. 1 ст. 121 ЗКУ. ВАСУ погодився із висновком судів попередніх інстанцій, що громадянин України має право одноразово безоплатно отримати у власність земельну ділянку по одному виду використання, а тому для вирішення питання стосовно надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу необхідно визначитись із бажаною до відведення земельною ділянкою (ухвала від 10.11.2015 у справі № 826/12142/14). І хоча спір у цій справі стосувався землі для ведення садівництва, аналогічні міркування можуть бути висловлені судом і стосовно земельних ділянок для ОСГ.

Отже, вищі судові інстанції, застосовуючи ч. 4 ст. 116 ЗКУ, схиляються до думки, що під висловом «один раз по кожному виду використання» розуміється безоплатна приватизація громадянином однієї земельної ділянки (у тому числі і для ведення ОСГ).
Тож якщо орган розпорядження землею не поділяє наведеної вище позиції, йому варто обґрунтувати у рішенні, яким фізособі надаватиметься одночасно декілька земельних ділянок в межах передбачених пп. «б» ч. 1 ст. 121 ЗКУ норм безоплатної приватизації, що така передача вчиняється у відповідності до ч. 4 ст. 116 ЗКУ. Зокрема, у такому рішенні доцільно зауважити, що законодавець обмежив реалізацію громадянином України права на безоплатне отримання у власність землі для ведення ОСГ площею такої землі (два гектари), а також одноразовим характером такої передачі. Будь-яких інших обмежень (у тому числі й щодо кількості земельних ділянок) законодавець не закріпив.

Чи можна надавати менше двох гектарів?

Вище вже зазначалось, що пп. «б» ч. 1 ст. 121 ЗКУ передбачає право громадян України отримати земельну ділянку для ведення ОСГ не більше 2,0 гектара.
Тобто, вказана норма передбачає максимальний, а не обов’язковий розмір ділянки, який особа може безоплатно набути у власність для ведення ОСГ.
Це означає, що орган розпорядження землею у межах двох гектарів вправі надавати земельні ділянки для ОСГ будь-якого розміру,.
На цьому наголошував і ВАСУ в ухвалі від 27.05.2015 у справі № 2а-2319/11/0307: «виходячи з того, що ст. 121 ЗКУ встановлено максимальний розмір земельної ділянки, що може безоплатно бути передана громадянину, колегія суддів дійшла висновку, що встановлення конкретного розміру земельної ділянки, що передається у власність, відноситься до дискреційних повноважень органу, уповноваженого на розпорядження землями в межах населеного пункту – органу місцевого самоврядування. При цьому, вирішуючи питання про передачу у власність громадянину земельної ділянки того чи іншого розміру, орган місцевого самоврядування має враховувати, що такий розмір має бути таким, що робить можливим вільне використання земельної ділянки за цільовим призначенням».
Верховний Суд у постанові від 11.09.2019 у справі № 379/656/16-а глибше обґрунтував цю думку. Він вказав, що отримання земельної ділянки в межах законодавчо визначеного розміру не є порушенням принципу рівності громадян у конституційних правах і свободах, рівності перед законом, встановленого ст. 24 Конституції України, оскільки в даному разі принцип рівності забезпечується правом усіх громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності. Розмір же земельної ділянки, що надається може визначатись власником. При цьому органи місцевого самоврядування, діючи в інтересах територіальної громади, мають право розпоряджатися землями комунальної власності з урахуванням будь-яких правомірних цілей, зокрема, надаючи перевагу жителям села. Відтак, сільська рада має право встановлювати різні розміри земельних ділянок, що безоплатно передаватимуться у власність, для членів територіальної громади і громадян, які до неї не належать.

Тож, на думку Верховного Суду, є правомірним (а отже – і не дискримінаційним) рішення місцевої ради щодо передачі безоплатно 2,00 га для ведення ОСГ особам, які зареєстровані та постійно проживають на території цієї ради, та 1,00 га для ведення ОСГ особам, які не є постійними жителями села.
Вирішуючи спір у справі № 2240/2962/18 (постанова від 28.01.2020), Верховний Суд з посиланням на ст. ст. 10, 26, 34, 46, 59, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дійшов до висновку, що місцева рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян. Визначення радою черговості передачі землі забезпечує можливість громадянам скористатися їх конституційними правами щодо безоплатного отримання у власність земельної ділянки. Хронологічне формування черги залежно від часу звернення особи та з врахуванням наявності чи відсутності в неї пільг щодо отримання земельної ділянки сприяє прозорості та усуненню будь-яких проявів упередженості.

Головне, аби в таких рішеннях не містилось ознак дискримінації – ситуації, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі – певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій Законом України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06.09.2012 № 5207-VI, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об’єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
При розгляді вищевказаної справи № 2240/2962/18 Верховний Суд зазначив, що відповідно до вказаного Закону дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях, а також в однаковий спосіб до осіб, які перебувають у ситуаціях, що істотно відрізняються.

Тож органи розпорядження землею, реалізуючи свої дискреційні повноваження, вправі у межах до двох гектарів надавати земельні ділянки для ОСГ будь-якого розміру. Мінімальний розмір таких земельних ділянок законодавчо не встановлений, однак він має забезпечувати можливість вільно використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням.
При цьому місцева рада своїм рішенням, прийнятим на її пленарному засіданні, вправі врегулювати внутрішні процедури, які визначають реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян (зокрема, і встановити абсолютні та/або диференційовані розміри земельних ділянок, що безоплатно передаватимуться громадянам). Водночас, таке рішення не має передбачати фактів дискримінації у тому значенні, яке використовується у Законі України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні».

Чи повинен громадянин до отримання землі вести ОСГ?
Або створити його (обліковувати) після отримання ділянки?

Стаття 118 ЗКУ (ч. 6) передбачає виключний перелік документів, які громадянин України має надати для отримання земельної ділянки для ведення ОСГ. Це:

• клопотання, у якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри;
• графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки;
• погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

У вказаній нормі міститься чітка та однозначна заборона органам розпорядження землею вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені вказаною статтею.
Тож такі органи не вправі при розгляді клопотання про безоплатне надання земельної ділянки у власність для ведення ОСГ вимагати документи, що не перелічені вище (у тому числі і стосовно фактичного ведення ОСГ заявником та/або обліку такого ОСГ у місцевій раді та/або досвіду заявника у цій сфері тощо).
Частина 7 ст. 118 ЗКУ передбачає виключний перелік підстав для відмови органом розпорядження землею у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Ними є лише невідповідність місця розташування ділянки вимогам:

• законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;
• генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації;
• схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;
• проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З наведеної норми слідує, що орган розпорядження землею не може відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ОСГ з підстави не здійснення (не ведення) ОСГ заявником; відсутності обліку такого ОСГ у місцевій раді; відсутності досвіду заявника у цій сфері тощо.
Тож ЗКУ не вимагає від громадянина, що претендує на земельну ділянку, мати ОСГ (у тому числі і зареєстроване в місцевій раді в погосподарській книзі). Так само ні ЗКУ, ні Закон про ОСГ не встановлює строк та/або порядок створення, обліку ОСГ особою, яка отримала земельну ділянку для його ведення.
Навіть більше – ч. 1 ст. 7 Закону про ОСГ передбачає, що громадянин вправі передавати отримані з цією метою земельні ділянки фізичним або юридичним особам в оренду відповідно до закону. Тобто, такий громадянин може і не вести ОСГ самостійно.
Разом з тим, за наявності для того підстав, особа, що отримала земельну ділянку для ведення ОСГ, може нести відповідальність за використання такої ділянки не за цільовим призначенням (пп. «а» ч. 1 ст. 143 ЗКУ, ст. ст. 53, 55 КпАП (Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X), ст. ст. 239, 254, 298 ККУ (Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 № 2341-III). Однак для притягнення особи до такої відповідальності орган розпорядження землею/правоохоронний орган/суд має довести наявність всіх кваліфікуючих ознак вказаних правопорушень.